Analisis Dampak Shortfall Penerimaan Pajak Terhadap Keberlanjutan Fiskal Indonesia
*Analisis Dampak Shortfall Penerimaan Pajak Terhadap Keberlanjutan Fiskal Indonesia*
Penerimaan pajak Indonesia pada awal 2025 menunjukkan penurunan signifikan, menciptakan kekhawatiran terkait peningkatan utang pemerintah dan keberlanjutan fiskal. Meskipun rasio utang terhadap PDB masih di bawah batas legal 60%, temuan menunjukkan bahwa parameter ini tidak cukup untuk mengukur risiko fiskal secara komprehensif. Faktor-faktor seperti beban bunga utang yang meningkat, ketergantungan pada utang luar negeri, dan rendahnya rasio pajak terhadap PDB menciptakan risiko struktural bagi APBN. Analisis menunjukkan bahwa shortfall pajak saat ini telah memperburuk ketergantungan pada utang baru, menciptakan siklus yang berpotensi membahayakan stabilitas fiskal jangka panjang Indonesia.
## Kondisi Terkini APBN dan Penerimaan Pajak
### Tren Penurunan Penerimaan Pajak di Awal 2025
Kondisi penerimaan pajak Indonesia pada awal tahun 2025 menunjukkan penurunan yang mengkhawatirkan. Data terbaru menunjukkan bahwa total pendapatan negara hingga akhir Februari 2025 hanya mencapai Rp 316,9 triliun, turun 20,82% dibandingkan periode yang sama pada tahun sebelumnya yang mencapai Rp 400,36 triliun. Penurunan signifikan terjadi terutama pada setoran pajak, yang hanya mencapai Rp 187,8 triliun, terkontraksi drastis hingga 30,19% dibandingkan catatan Februari 2024 yang mencapai Rp 269,02 triliun. Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) juga mengalami penurunan sebesar 4,15%, menjadi hanya Rp 76,4 triliun dari sebelumnya Rp 79,71 triliun pada periode yang sama tahun lalu[1][6].
Pola penurunan ini menjadi semakin memprihatinkan mengingat bahwa pada tahun 2024, penerimaan pajak telah mengalami shortfall untuk pertama kalinya dalam empat tahun APBN, dengan realisasi hanya mencapai 97,2% dari target[1]. Menurut Ekonom senior sekaligus founder Bright Institute, Awalil Rizky, kondisi awal tahun yang tidak menggembirakan ini menunjukkan adanya risiko shortfall yang lebih dalam pada tahun anggaran 2025[6]. Hal ini terlihat dari kontraksi yang lebih tajam dibandingkan dengan kondisi tahun anggaran sebelumnya.
### Faktor-Faktor Penyebab Shortfall Penerimaan
Beberapa faktor telah diidentifikasi sebagai penyebab penurunan penerimaan pajak. Salah satu faktor utama adalah batalnya kenaikan tarif Pajak Pertambahan Nilai (PPN) secara menyeluruh pada tahun 2025, padahal kenaikan tersebut telah diperhitungkan dalam penetapan target penerimaan[1]. Hal ini menciptakan kesenjangan antara target yang ditetapkan dengan realisasi yang mungkin dicapai, mengingat bahwa instrumen kenaikan pajak yang direncanakan tidak dapat diimplementasikan.
Selain itu, Guru Besar bidang Ekonomi Pembangunan Universitas Andalas, Syafruddin Karimi, menilai bahwa merosotnya setoran pajak juga dipicu oleh melemahnya konsumsi domestik dan rendahnya profitabilitas sektor usaha[1]. Faktor-faktor makroekonomi ini berdampak langsung pada basis pajak yang tersedia untuk pemerintah, sehingga secara agregat menurunkan kemampuan negara dalam mengumpulkan pajak sesuai dengan target yang telah ditetapkan.
## Dampak Shortfall Terhadap Utang dan Keberlanjutan Fiskal
### Peningkatan Beban Utang Pemerintah
Shortfall penerimaan pajak memiliki dampak langsung terhadap peningkatan ketergantungan pada utang untuk membiayai defisit anggaran. Selama dua tahun pandemi saja, utang pemerintah Indonesia meningkat hampir 50 persen, dan tren ini tampaknya berlanjut. Per akhir Februari 2022, posisi utang pemerintah tercatat sudah mencapai Rp 7.014,58 triliun, meningkat signifikan dari posisi sebelum pandemi yang masih di bawah Rp 5.000 triliun[2]. Bahkan, menurut data yang lebih baru, utang pemerintah telah menembus Rp 8.114,9 triliun per Desember 2023[5].
Kenaikan utang ini secara langsung menyebabkan peningkatan beban bunga utang yang harus ditanggung dalam APBN. Alokasi pembayaran bunga utang dalam APBN 2024 mencapai Rp 497 triliun, jumlah yang setara dengan anggaran untuk puluhan program utama kementerian/lembaga[5]. Direktur Institute for Demographic and Poverty Studies, Yusuf Wibisono, menunjukkan bahwa alokasi pembayaran bunga utang ini setara dengan anggaran untuk program-program vital seperti perlindungan sosial (Rp 78,1 triliun), pelayanan kesehatan dan Jaminan Kesehatan Nasional (Rp 76 triliun), dan infrastruktur konektivitas (Rp 87,8 triliun)[5].
### Implikasi Terhadap Ruang Fiskal dan Belanja Publik
Besarnya alokasi untuk pembayaran bunga utang secara langsung mengurangi ruang fiskal yang tersedia untuk belanja negara yang bermanfaat bagi masyarakat luas. Managing Director Political Economy and Policy Studies (PEPS) Anthony Budiawan menegaskan bahwa kenaikan jumlah utang membuat anggaran untuk kepentingan publik tersedot bagi pembayaran bunga utang[5]. Berkurangnya ruang fiskal ini melemahkan kemampuan negara untuk mengurangi tingkat kemiskinan, termasuk program menurunkan angka stunting.
Data menunjukkan bahwa meskipun utang terus bertambah, tidak ada peningkatan kesejahteraan yang berarti. Tingkat kemiskinan hanya turun dari 10,96 persen pada 2014 menjadi 9,22 persen pada 2019, dan bahkan naik lagi menjadi 9,36 persen pada Maret 2023[5]. Hal ini menunjukkan bahwa peningkatan utang tidak secara efektif diterjemahkan menjadi peningkatan kesejahteraan masyarakat, khususnya kelompok miskin.
## Evaluasi Kritis Terhadap Batas Aman Utang
### Rasio Utang Terhadap PDB: Mitos 60 Persen
Meskipun rasio utang pemerintah Indonesia terhadap PDB saat ini masih di bawah batas 60 persen yang ditetapkan oleh Undang-Undang Keuangan Negara, terdapat pandangan kritis bahwa parameter ini tidak cukup untuk mengukur keamanan utang. Menurut Anthony Budiawan, batas 60 persen tersebut diadopsi dari perjanjian Maastricht pada 1992 yang dirancang untuk negara-negara Uni Eropa dengan karakteristik ekonomi yang berbeda dengan Indonesia[8].
Batas 60 persen tersebut dihitung dari 2 kali rasio pendapatan pajak terhadap PDB Negara-negara maju (OECD) yang ketika itu rata-rata sekitar 30 persen. Untuk negara berkembang seperti Indonesia, dengan rasio pajak yang jauh lebih rendah (sekitar 10 persen dari PDB), batas aman rasio utang seharusnya hanya sekitar 20 persen dari PDB[8]. Dengan rasio utang Indonesia yang telah mencapai sekitar 40 persen dari PDB, menurut perspektif ini, Indonesia sudah jauh melampaui batas aman yang seharusnya.
### Indikator Alternatif untuk Mengukur Keamanan Utang
Selain rasio utang terhadap PDB, terdapat indikator lain yang perlu dipertimbangkan dalam menilai keamanan utang pemerintah. International Monetary Fund (IMF) menambahkan dua kriteria penting: pertama, batas rasio utang luar negeri terhadap PDB maksimal 30 persen, dan kedua, rasio beban bunga utang pemerintah terhadap pendapatan pajak maksimal 10 persen[8].
Berdasarkan kriteria tersebut, Indonesia telah memasuki zona berbahaya. Rasio utang luar negeri Indonesia terhadap PDB pada 2018 mencapai 35,8 persen, melampaui batas maksimal 30 persen. Sementara itu, rasio beban bunga utang pemerintah terhadap pendapatan pajak mencapai 15,9 persen pada 2017, jauh di atas batas maksimal 10 persen yang direkomendasikan[8]. Tingginya rasio ini disebabkan oleh rendahnya rasio pendapatan pajak Indonesia yang hanya sekitar 10 persen dari PDB, jauh di bawah rata-rata negara berkembang.
## Tantangan Keberlanjutan Fiskal ke Depan
### Siklus Utang dan Pembayaran dari Utang Baru
Salah satu tantangan terbesar dalam pengelolaan utang pemerintah adalah siklus pembayaran utang lama dengan penerbitan utang baru. Anthony Budiawan menekankan bahwa utang pemerintah hanya dapat dibayar jika terjadi surplus pada APBN, namun kondisi APBN Indonesia konsisten mengalami defisit[8]. Akibatnya, pembayaran utang yang jatuh tempo dilakukan melalui penerbitan utang baru, sehingga secara nominal jumlah utang terus bertambah.
Sebagai contoh, pemerintah membayar utang yang jatuh tempo pada 2018 sebesar Rp 501,3 triliun dengan menerbitkan surat utang baru, bukan dari surplus APBN[8]. Praktik ini membuat Indonesia terjebak dalam siklus utang yang berkelanjutan, di mana utang lama dilunasi dari utang baru, sehingga beban utang secara keseluruhan terus bertambah meskipun utang yang jatuh tempo telah dibayar.
### Implikasi Kebijakan Fiskal dan Moneter
Keputusan fiskal dan moneter ke depan akan sangat menentukan keberlanjutan utang Indonesia. Moody's, lembaga pemeringkat kredit internasional, menyoroti bahwa negara-negara yang belum melakukan konsolidasi fiskal, termasuk Indonesia, akan menghadapi keterbatasan dalam memangkas suku bunga. Hal ini berarti beban bunga utang pemerintah akan tetap tinggi, dan Bank Indonesia harus berhati-hati agar pelonggaran moneter tidak memicu tekanan nilai tukar ataupun arus keluar modal[4].
Dalam konteks ini, rencana pemerintah untuk menaikkan rasio pajak hingga 23 persen akan sangat menentukan keberlanjutan fiskal ke depan. Jika gagal, pembiayaan utang bisa membengkak, memperburuk beban fiskal jangka menengah[4]. Pemerintahan baru di bawah Presiden Prabowo juga akan menghadapi dilema antara menepati janji politik yang populis atau menempuh jalur disiplin fiskal, di tengah kondisi fiskal yang sudah tertekan.
## Kesimpulan
Shortfall penerimaan pajak yang terjadi pada awal tahun 2025 memiliki implikasi serius terhadap keberlanjutan fiskal Indonesia. Meskipun rasio utang terhadap PDB masih di bawah batas legal 60 persen, analisis komprehensif menunjukkan bahwa posisi utang Indonesia sudah berada pada tingkat yang mengkhawatirkan jika mempertimbangkan indikator-indikator lain seperti rasio utang luar negeri terhadap PDB dan rasio beban bunga terhadap penerimaan pajak.
Kondisi ini diperburuk oleh praktik pembayaran utang lama dengan penerbitan utang baru, yang menciptakan siklus ketergantungan pada utang. Tanpa reformasi struktural dalam pengelolaan fiskal, terutama peningkatan penerimaan pajak, Indonesia berisiko menghadapi keterbatasan ruang fiskal yang semakin sempit, beban bunga utang yang semakin berat, dan pada akhirnya berpotensi mengganggu stabilitas ekonomi.
Untuk menjaga keberlanjutan fiskal, diperlukan strategi komprehensif yang meliputi reformasi pajak untuk meningkatkan rasio pajak terhadap PDB, pengelolaan utang yang lebih hati-hati dengan prioritas pengurangan ketergantungan pada utang luar negeri, serta peningkatan efektivitas belanja untuk memastikan bahwa setiap rupiah utang menghasilkan pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan yang optimal bagi masyarakat.
Citations:
[1] Kinerja Pajak RI Jeblok, Sinyal Shortfall Menguat di Awal Tahun https://www.cnbcindonesia.com/news/20250317061638-4-619067/kinerja-pajak-ri-jeblok-sinyal-shortfall-menguat-di-awal-tahun
[2] Defisit Melebar, Utang Pemerintah Bertambah - Kompas.id https://www.kompas.id/baca/telaah/2022/04/09/defisit-melebar-utang-pemerintah-bertambah
[3] Rasio Utang Terhadap PDB Hampir Mencapai 40 Persen, Core https://ekonomi.bisnis.com/read/20221030/10/1592907/rasio-utang-terhadap-pdb-hampir-mencapai-40-persen-core-masih-aman-tapi
[4] Meski Peringkat Kredit Indonesia Dipertahankan, Arah Fiskal dan ... https://www.kompas.id/artikel/meski-peringkat-kredit-indonesia-dipertahankan-arah-fiskal-dan-moneter-menentukan
[5] Bola Salju Utang Pemerintah - IDEAS https://ideas.or.id/2024/01/30/bola-salju-utang-pemerintah/
[6] Ekonom: Potensi Shortfall Pendapatan Negara 2025 Menguat ... - IKPI https://ikpi.or.id/ekonom-potensi-shortfall-pendapatan-negara-2025-menguat-imbas-setoran-pajak-pajak-merosot/
[7] [PDF] Utang Pemerintah: Peran dan Ancamannya Terhadap APBN1 https://fiskal.kemenkeu.go.id/files/berita-kajian/file/Utang_Pemerintah_Peran_dan%20Ancamannya_TerhadapAPBN.pdf
[8] Rasio Utang Terhadap PDB Di Bawah 60 Artinya Aman, PEPS https://www.kedaipena.com/rasio-utang-terhadap-pdb-di-bawah-60-artinya-aman-peps-penyesatan-publik/
[9] Utang Pemerintah yang Tetap Terkendali Mendukung Stabilitas dan ... https://www.ekon.go.id/publikasi/detail/5937/utang-pemerintah-yang-tetap-terkendali-mendukung-stabilitas-dan-pertumbuhan-ekonomi-nasional
[10] Utang Penyebab Indonesia Terjebak Dalam Krisis Mata Uang https://theeditor.id/ekonom-utang-penyebab-indonesia-terjebak-dalam-krisis-mata-uang/
[11] Shortfall Pajak Melebar, Tambah Utang atau Pangkas Belanja? https://news.ddtc.co.id/komunitas/debat/17424/shortfall-pajak-melebar-tambah-utang-atau-pangkas-belanja
[12] Analisis Pengaruh Penerimaan Pajak, Inflasi, dan Defisit Anggaran ... https://ojs.stieamkop.ac.id/index.php/ecotal/article/view/1315
[13] 'Lampu Kuning' Utang Pemerintah Sudah Tembus Rp8.444 Triliun ... https://infobanknews.com/lampu-kuning-utang-pemerintah-sudah-tembus-rp8-444-triliun-hampir-40-persen-pdb/
[14] Menyibak Tantangan Fiskal Indonesia Melalui Penurunan Rasio ... https://data.goodstats.id/statistic/menyibak-tantangan-fiskal-indonesia-melalui-penurunan-rasio-pajak-dan-lonjakan-utang-hz7GP
[15] Utang Indonesia Tidak Aman - Strategi News https://strateginews.id/2025/03/28/utang-indonesia-tidak-aman/
[16] Penerimaan Pajak Turun Drastis, Defisit Anggaran 2025 Terancam ... https://ikpi.or.id/penerimaan-pajak-turun-drastis-defisit-anggaran-2025-terancam-melebar/
[17] MENGAWALI TAHUN 2025: TURUNAN MASALAH DEFISIT ... https://igj.or.id/2025/01/15/mengawali-tahun-2025-turunan-masalah-defisit-anggaran-dan-beban-utang-negara/
[18] Utang Indonesia Tidak Aman #1 - SIAGA INDONESIA NEWS https://siagaindonesia.id/utang-indonesia-tidak-aman-1/
[19] Menjawab Utang - Kementerian Keuangan https://www.kemenkeu.go.id/menjawabutang
[20] Utang Indonesia Dalam Bahaya- Bagian 2 - kupas merdeka https://www.kupasmerdeka.com/2025/03/utang-indonesia-dalam-bahaya-bagian-2/
Ditulis ulang oleh POINT Consultant
